关于三峡工程合同管理工作的调查报告（之一）

贯穿于三峡工程建设的合同管理制

关于三峡工程合同管理工作的调查报告（之一）

□ 本报记者 于翔汉



　　记者前言

　　在三峡，合同管理制在工程建设中的地位可谓举足轻重。它为确保三峡工程的顺利进行，提供了坚实的法律保证。

　　三峡工程开工以来，作为三峡工程的业主，中国三峡总公司建立起科学、规范、高效的合同管理体系。在这一体系下，三峡工程得以健康、有序地组织实施。

　　而今，当巍峨的三峡大坝从梦想变成现实，当我们初尝并品味三峡工程带给我们的丰硕果实，当我们盘点十一年建设的得与失。我们发现，有太多的东西值得总结。只有这样，我们才能更好地认识自己，才能以更饱满的热情、更冷静的思考、更科学的态度，投入到更具挑战的工程建设。

　　让我们一起分享思考所带来的快乐。

　　1999年，我国经济生活领域发生一件具有里程碑意义的大事：这一年的8月30日，经全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过，我国出台首部《招投标法》。同年12月，由国家水利部和原电力工业部联合起草的《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（以下简称《范本》），正式出版发行。

　　值得注意的是，在分上、下两册的厚厚的《范本》中，三峡工程的合同文件做为样本，被大量地采用。

　　三峡工程的合同管理是怎样的一种体系？它在三峡工程已进行的11年建设中起到一种什么样的作用？它在三峡工程未来的建设中以及我国的水电资源开发中将产生何种影响？在三峡工程已经进行的11年建设中，合同管理制作为三峡工程建设管理体制的重要一部份，有无值得借鉴意义的经验可以总结？

　　让我们把目光转向上个世纪80年代。

　　依法建坝――

　　合同管理制落户三峡

　　水利水电系统是我国最早引进工程招投标和合同管理机制的行业。自1982年至1999年，全国有10余座大中型水利水电工程使用国外金融机构贷款，进行国际招标，推行以应用FIDIC合同条款为核心的工程管理模式。

　　上个世纪80年代中期，我国水利水电系统在国内投资的工程中全面推行招标承包制。为适应当时招投标工作的需要，原水电部水利水电建设总局于1986年编制出版了《水电站土建工程国内招标及合同文件样本》。

　　随着社会主义市场经济的深入发展，在我国建设行业中逐步建立了以项目法人责 任制、招标承包制和建设监理制等三项制度为中心的建设管理体制。水利部和原电力工业部在贯彻执行上述三项制度中逐步建立了一系列规章制度，但由于当时的法律、法规和各项规章尚不完善，在工程建设的招投标和合同实施过程中也出现了不合理的压价竞争，从而给合同的正常履行带来困难的现象，阻碍了建设市场健康有序地发展。

　　也就是在这样的背景下，1994年12月14日，举世瞩目的三峡工程正式开工。

　　三峡工程规模巨大且技术复杂，分三个阶段逐步建成大坝、电站和通航建筑物，总工期长达17年，整个建设过程处在我国经济体制改革、产业结构调整升级和经济快速发展的时期，涉及国计民生。因此，党中央、国务院十分重视。

　　工程建设一开始，就确定了采用工程项目业主负责制和国家宏观调控有机结合的建设管理体制。这一新的工程建设管理体制，明确了政企分开的原则，即国家在工程建设过程中起宏观调控和监督作用，工程实行以项目法人负责制为中心的招标承包制、工程监理制和合同管理制的运行机制。

　　建设讲合同，依法建大坝。三峡工程一亮相，便出手不凡。在当时国有企业体制不顺、“三角债”普遍存在、信誉大打折扣的情况下，作为确保三峡工程建设顺利进行的法律依据――合同管理制，从一开始，它的身上就寄托了国人太多的期待和渴求。

　　独具特色--

　　科学而务实的合同管理体系

　　作为三峡工程的业主--中国三峡总公司，它下属的计划合同部是三峡工程合同管理的职能部门，负责组织、协调三峡工程庞大的合同管理。作为“前方”组织、指挥三峡工程建设的指挥中心--中国三峡总公司工程建设部，则代表业主全面负责合同的执行，并对业主--中国三峡总公司负责。工程建设部下设合同管理部，负责合同的综合平衡管理。而合同的具体执行管理则按三峡工程不同的项目，分解到各个不同的项目部。如三峡二期工程的右岸混凝土浇筑工程的合同由右岸项目部负责，左岸厂坝项目合同由厂坝项目部负责，通航建筑物合同由航建项目部负责，机电安装工程合同由机电项目部负责等。就这样，庞大、繁杂的三峡工程合同管理工作，按不同的项目责任和分布，以主合同为纽带，各项目部履行各自的职责。为确保合同在签订、执行过程中的严肃、公正、廉洁，三峡总公司设有审计室和纪检监察室。以上，便是三峡工程业主内部的合同管理体系，在组织形态上的大致轮廓。

　　在三峡工程的每个项目的合同中，按分期建设阶段需要实施的不同 项目，将质量、进度和造价的建设管理目标，制定成分项合同进行层层落实。大体上如下所述：

　　首先，以合同的方式将建设管理目标与责任关系分解，并延伸到施工承包人、工程监理、设计单位，形成施工承包人、工程监理和设计单位对项目法人负责。

　　其次在合同中划定承包人全面完成承包合同工程的目标、责任、承包条件、技术规范、参建各方的工作责任、工程涉及的材料供应与运输、各专业或项目施工的分工协作关系。

　　再次，对施工、监理、设计等单位要求建立相应的项目合同管理组织体系。

　　最后，项目法人内部建立决策、管理、执行三个层次的管理体制，在运作上进行制度化、规范化，逐层确立相应的职责，具体责任落实在执行层。

　　以上便是三峡工程合同管理的体系。这一体系科学、理性，它集我国水电建筑业多年工程建设合同管理实践之大成，它根植于三峡工程并为三峡工程建设保驾护航。实践证明，这一管理体系，既吸取了国内外工程建设管理的经验，又符合三峡工程建设的实际情况。它是一整套完全适应现阶段社会主义市场经济的合同管理体系。

　　十一年建设--

　　三峡合同管理经验几何？

　　2003年，中国三峡总公司总经理李永安，在接受新华社记者独家采访时，总结出三峡工程十年建设“八条经验”。李永安说：三峡工程建设十年来，高扬创新的旗帜，在体制、科技和管理方面不断开拓进取，积累了一些基本的经验。

　　在谈到第二条经验时，李永安把三峡工程的管理经验概括为“三峡模式”。他说：坚持用社会主义市场经济的机制组织三峡工程建设，学习和借鉴国际工程管理成功经验，实行项目法人负责制、招标承包制、工程监理制和合同管理制，不断探索和完善具有三峡特色的工程建设项目管理体制。

　　那么，具体到三峡工程管理体制的重要组成部分--合同管理制，积累了一些什么样的经验？

　　第一，在合同的签订过程中，始终坚持公开、公正、公平的原则，在充分考虑合同签订双方各自利益的基础上，三峡工程的合同文本做到科学、规范、符合实际。正因为如此，三峡工程的合同文本，才被国家水利部和原电力工业部联合起草的《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》做为样本，大量采用。

　　第二，在合同的执行过程中，既坚持合同的严肃性、权威性及法律效力，又始终遵循实事求是的原则。三峡工程规模宏大，合同繁多。在合同的执行过程中，由于设计、地质、水文及合同边界条件 等的变化，使得合同需要变更。对此，三峡总公司坚持实事求是的原则，对因合同签订条件发生变化给施工单位造成的损失，都给予合理的补偿。

　　第三，在合同执行过程中，资金有保证，结算及时。对此，合作伙伴相当满意，他们说，在三峡，只要达到合同要求，就会得到及时的合同款结算。而对那些在资金上暂时确有困难的承包单位，三峡总公司常常伸出援助之手，或实施预结算，或为对方垫支，或协助对方向商业机构贷款。

　　第四，树立“大管理”思想，将合同管理与工程质量、进度、安全、资金控制，紧密结合起来，用合同管理促进工程建设，从而使合同管理更为高效、便捷、有的放矢。而不是把合同管理单纯地视作经济行为。

　　第五，在合同管理过程中，始终坚持管理创新。创新，使三峡工程的合同管理更符合三峡工程建设实际，更符合现代化企业管理的要求，更能够提高生产效益、解放生产力。

　　显然，三峡工程的合同管理贯穿于三峡工程建设的始终。作为三峡建设管理机制的重要组成部分，它从工程立项那天起，就开始了其管理旅程。在三峡工程已走过的11年建设历程中，它无时无刻地影响着工程建设的质量、进度、资金及成本控制、安全等方方面面，在三峡工程未来的建设以及开发长江中上游水电资源的历程中，它必将发挥更大的作用。 

发布日期：2005年01月28日